¿Importar o Producir?

La solución satisfactoria de este dilema económico debe combinar dos objetivos fundamentales: equidad y eficiencia. Para ello requerimos de un marco normativo apropiado. Con este propósito podemos apelar, por un lado, a la teoría económica y a sus conocidos supuestos de comportamiento racional de los agentes económicos, quienes decidirían producir en el país o importar los rubros agroalimentarios que las condiciones económicas permiten. Por otro lado, dado que las condiciones económicas para la producción y el comercio son modificadas por la intervención gubernamental (propia o externa), la posición del Estado ante el problema representa en si mismo un marco normativo para las decisiones. Estos dos sistemas de decisión no son necesariamente excluyentes, como tal vez podría colegirse de posiciones extremas en materia de filosofía económica. Tales extremos no son compatibles con la realidad. La necesidad de combinar apropiadamente Estado y Mercado en la gestión pública los hace complementarios. 

Producir internamente o importar un determinado rubro (o sustituto) son decisiones que toman los agentes económicos privados (agricultores, industriales o comerciantes) en respuesta a los estímulos (o desestímulos) que genera el mercado. La toma de decisiones se complica cuando el gobierno mismo se transforma en un agente económico más, al actuar como productor o importador, aun cuando opera bajo una racionalidad distinta a la de los agentes económicos privados, impactando en mayor o menor grado el entorno económico de la producción y el comercio agroalimentario. El gobierno (y asociados) se convierte así en un competidor de los agentes privados al asumir el papel de un productor o comerciante que opera en condiciones más ventajosas que aquellos (exoneración de aranceles, exoneración de impuestos internos, etc.), deprimiendo los precios internos y reduciendo la participación de los agentes privados en sus mercados naturales. 

Es evidente que en todos los países el Estado interviene directa o indirectamente en la determinación de los estímulos (o desestímulos) económicos, para lo cual los gobiernos requieren de un marco normativo o estratégico que oriente el diseño de sus políticas agroalimentarias. Más allá del ámbito sectorial (política de precios agrícolas, política de producción agrícola y política comercial agrícola), el gobierno adelanta políticas macroeconómicas que tienen un gran impacto en las condiciones de producción y comercio de los rubros agroalimentarios (vía macroprecios : tasa de inflación, tasa de interés y tasa de cambio, fundamentalmente): la política cambiaria puede conducir a la devaluación o sobrevaluación de la moneda y la política fiscal y monetaria puede generar presiones inflacionarias indebidas. Ante este cuadro tan complejo para la toma de decisiones, promover la concertación entre agentes con intereses contrapuestos pero también comunes, incluyendo al gobierno, es una opción más eficiente y justa que el conflicto. 

En la economía agrícola globalizada de hoy casi todos los productos agrícolas son bienes transables, es decir productos cuyos precios internos reflejan de alguna manera el nivel y variabilidad de sus precios en el mercado internacional. Las políticas de intervención gubernamental se encargan de modificar esta vinculación de la economía interna con los precios internacionales, creando o desmontando restricciones a la producción y el comercio de estos bienes. De no ser por la intervención gubernamental, la plena exposición de la producción nacional a la apertura internacional de los mercados agrícolas venezolanos desestimularía la producción interna, acentuándose la propensión a importar productos agroalimentarios (Rodríguez Rojas, 2004; Badillo Rojas, 2002), proceso que, a la larga, consolidaría a Venezuela como un "país en desarrollo importador neto de alimentos", con un sector agroalimentario altamente vulnerable, como bien lo refleja el Artículo 16 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC . Sin embargo, no toda intervención gubernamental satisface las exigencias de equidad y eficiencia requeridas. 

Las medidas gubernamentales de protección a la producción interna producen dos tipos de efectos que la teoría económica explica rigurosamente. El primero tiene que ver con la eficiencia de las medidas, es decir, su cualidad de producir o no distorsiones en la producción, representadas en la mayoría de los casos por la generación de "excedentes" o "deficits" en la oferta nacional del producto, estimulados (o desestimulados) por la magnitud de los aumentos (o disminuciones) en los precios agrícolas. El segundo tipo de efectos de la intervención gubernamental tiene que ver con la equidad de las acciones. Aumentos desproporcionados de los precios a nivel de productor pueden afectar significativamente la seguridad alimentaria de los consumidores, especialmente de los más pobres, al inducir una disminución en la adquisición o consumo de componentes básicos de su ingesta alimentaria, como resultado de aumentos de precios que generan una transferencia importante de renta desde los consumidores hacia los agentes de la producción, afectando su capacidad de acceder a estos y otros alimentos. Así mismo, reducciones acentuadas de los precios al consumidor pueden afectar la capacidad de respuesta de la oferta nacional.

La experiencia venezolana en materia de fijación de precios de productos agroalimentarios básicos, como el maíz, el sorgo (insumo básico en la producción de alimentos balanceados para animales) y, en menor grado, el arroz, refleja con claridad este fenómeno de transferencia de rentas entre agentes económicos. Ambos impactos obligan a una reflexión sobre la eficiencia y la equidad de estas decisiones gubernamentales, a fin de encontrar salidas más adecuadas a la necesidad de proteger a agricultores y consumidores, en especial a los más pobres. Podemos y debemos innovar en este espacio de confluencia de Estado y Mercado, en perfecta concordancia con los postulados constitucionales y los acuerdos comerciales internacionales. Lo que no se debe seguir haciendo es ignorar los impactos de la política de precios agrícolas del Estado sobre los consumidores, en especial los consumidores más pobres.

Aunque el paradigma del mercado que postula la teoría económica ha sido recomendado e implementado en Venezuela como un marco normativo para la política comercial agrícola es evidente que los problemas estructurales de la economía venezolana, en especial la inflación estructural resultante de la monetización del deficit fiscal y la sobrevaluación monetaria, la significativa apertura comercial agrícola del país, la iniquidad del sistema mundial de comercio agrícola que surge de la Ronda Uruguay (1994) y la liberalización comercial derivada de los acuerdos de la Comunidad Andina, hacen del "paradigma del mercado" un marco inapropiado como orientación exclusiva de la política comercial agrícola del país en la actualidad. Fuera de los mecanismos rentistas, los estímulos que genera el actual contexto económico para la producción interna son casi inexistentes (altas tasas de inflación, altas tasas de interés, sobrevaluación del bolívar, baja protección comercial, etc.), aun cuando pudiésemos destacar la existencia de rubros agropecuarios potencialmente competitivos (carne bovina, arroz, granos leguminosos, raíces y tubérculos, musáceas, etc.). De allí la necesidad de una intervención gubernamental económica y socialmente racional, que estimule la producción de rubros con alto potencial productivo y garantice a su vez la disponibilidad y acceso de los alimentos básicos a la población, en especial a aquellos sectores de mayor vulnerabilidad alimentaria. Para ello, Estado y Mercado han de complementarse adecuadamente. El problema reside en la elección de un marco normativo u orientador que represente la voluntad de la sociedad venezolana en su conjunto, caracterizada por un inmenso sesgo en la distribución del ingreso y en las condiciones de bienestar, sesgo que debe impactar la naturaleza y magnitud de la intervención gubernamental en materia agroalimentaria. 

Afortunadamente disponemos de uno de los más importantes productos de la concertación política en la convulsionada actualidad venezolana, resultado que precedió a la polarización de los años más recientes. Se trata de la Constitución Bolivariana de Venezuela (1999), la cual, en sus disposiciones sobre el tema agroalimentario, refleja la confluencia de una amplia variedad de posiciones, condición indispensable para una solución más eficiente y justa del dilema que analizamos y cuya interpretación, también amplia, brindaría los elementos necesarios para definir los grandes rasgos de una estrategia agroalimentaria nacional que sirva de orientación no solo a la política de producción agroalimentaria del país sino también a la política comercial agrícola. 

Estado y Mercado deberán combinarse para determinar el cuadro de políticas agrícolas y agroalimentarias que satisfagan los postulados de equidad y eficiencia que ha de satisfacer la estrategia agroalimentaria nacional. Las propuestas del Estado venezolano están en la Carta Magna. El seguimiento de las orientaciones del mercado en las decisiones minimizará las distorsiones en la producción que encarecen los alimentos, atentando contra la seguridad alimentaria de los hogares más pobres. Aunque de conformidad con nuestra propuesta algo podría decirse acerca de la conveniencia de importar o producir internamente tal o cual rubro agroalimentario, la sola realización de este ejercicio conducirá a una definición más precisa de qué, cómo y cuanto producir en el país de los rubros básicos, cuáles requerirán medidas gubernamentales de intervención y asistencia en la transición, y cuáles importar, así como a una mejor definición de nuestras estrategias comerciales y de negociación multilaterales, regionales y bilaterales en el ámbito agrícola. Conocidos los postulados constitucionales, lo deseable es el diálogo entre los sectores para su efectiva materialización.